2016年11月7日,國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局印發(fā)了《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃(2016~2020年)》。這是時(shí)隔15年之后，電力主管部門再次發(fā)布電力發(fā)展5年規(guī)劃。電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃設(shè)定了供應(yīng)能力、電源結(jié)構(gòu)、電網(wǎng)發(fā)展、綜合調(diào)節(jié)能力、節(jié)能減排、民生用電保障、科技裝備發(fā)展與電力體制改革八方面的指標(biāo)體系，以清潔可持續(xù)發(fā)展為主線，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”為框架，為未來4年的電力發(fā)展與改革勾畫出了清晰的路徑和藍(lán)圖。

　　電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃能否落地，將影響我國(guó)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、大氣污染治理、終端用能方式變革等各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)?；诖?，梳理電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃落地的難題，探求相應(yīng)的對(duì)策，是當(dāng)前電力發(fā)展的題中之義。

　　電力過剩和環(huán)境硬約束雙重壓力將貫穿“十三五”

　　“十三五”時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)要努力適應(yīng)新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)和能源需求增長(zhǎng)換檔降速，用電需求增長(zhǎng)趨緩。經(jīng)濟(jì)增速換擋為“中高速”，用電增速也明顯放緩。“十二五”年均增長(zhǎng)5.7%，比“十一五”下降5.4個(gè)百分點(diǎn)，其中2015年僅增長(zhǎng)0.96%，為改革開放以來最低。2016年，全國(guó)全社會(huì)用電量5.92萬億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)5.0%。盡管2016年用電量、發(fā)電量增速好于上年，但是架不住裝機(jī)的快速增長(zhǎng)，整體發(fā)電利用小時(shí)仍處于下降通道，電力供需矛盾進(jìn)一步凸顯。與此同時(shí)，根據(jù)電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃，我國(guó)發(fā)電裝機(jī)仍將保持年均5.5%的增速，預(yù)計(jì)到2020年全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到20億千瓦。電力過剩壓力將貫穿“十三五”時(shí)期。

　　與此同時(shí)，2016年11月4日，《巴黎氣候變化協(xié)定》正式生效，環(huán)境硬約束進(jìn)一步增強(qiáng)。在大氣污染防治和減排承諾的雙重約束下，電力“十三五”必須向綠色低碳轉(zhuǎn)型，其主要途徑是嚴(yán)控煤電裝機(jī)規(guī)模，進(jìn)一步加大清潔能源開發(fā)力度。但我國(guó)當(dāng)前大氣污染治理更緊要的是提高發(fā)電用煤比重和煤電清潔化發(fā)展。此外，隨著新能源發(fā)電比重逐年增加，棄水、棄風(fēng)、棄光問題也日益加劇。環(huán)境硬約束下，電力發(fā)展形勢(shì)將更加復(fù)雜，電力發(fā)展矛盾將更加尖銳。

　　電力“十三五”規(guī)劃落地需解決三大難題

　　規(guī)劃目標(biāo)與實(shí)際落地之間還會(huì)存在相當(dāng)多的矛盾與問題，影響到電力行業(yè)的發(fā)展，影響到電力企業(yè)的發(fā)展?！峨娏Πl(fā)展“十三五”規(guī)劃》印發(fā)后，本刊就“規(guī)劃落地需要解決的難題及其對(duì)策”采訪了部分行業(yè)專家和企業(yè)人士，受訪者普遍認(rèn)為“嚴(yán)控煤電建設(shè)規(guī)模、解決棄風(fēng)棄光矛盾和科學(xué)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系”是主要制約因素。

　　如何嚴(yán)控煤電建設(shè)規(guī)模

　　電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃明確要嚴(yán)控煤電規(guī)模建設(shè)，合理控制煤電基地建設(shè)，積極推進(jìn)煤電轉(zhuǎn)型升級(jí)，全面推進(jìn)煤電機(jī)組靈活性改造等，但是如何通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)煤電定位的逐步調(diào)整、煤電建設(shè)規(guī)模如何有效控制、多種能源如何協(xié)調(diào)發(fā)展、煤電超低排放對(duì)電力企業(yè)的作用等一系列問題都亟待解決。

　　對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委能源研究所學(xué)術(shù)委員會(huì)主任李俊峰在接受本刊記者采訪時(shí)指出，電力“十三五”規(guī)劃其實(shí)是各方面妥協(xié)的結(jié)果，遷就了“十二五”煤電建設(shè)無序發(fā)展的既成事實(shí)，既不符合當(dāng)前電力需求增速下滑的客觀實(shí)際，更不符合中央能源革命的戰(zhàn)略部署，實(shí)施起來就會(huì)特別困難。李俊峰主任認(rèn)為現(xiàn)在亡羊補(bǔ)牢未為晚，目前需要做好以下幾點(diǎn)：一是要解決好煤電在建和已批規(guī)模問題;二是落實(shí)好新增電量基本上由非化石能源電力供應(yīng)的問題;三是組織好已有發(fā)電容量的合理生產(chǎn)，提高投資利用效率和效益問題;四是及時(shí)總結(jié)“十三五”電力規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不屈從既成事實(shí)的壓力，及時(shí)調(diào)整規(guī)劃，使之符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，更要符合中央能源革命的戰(zhàn)略部署;五是收回已經(jīng)下放的煤電建設(shè)審批權(quán)。

　　中國(guó)華電集團(tuán)公司企管法律部主任陳宗法認(rèn)為，嚴(yán)格控制煤電建設(shè)規(guī)模最重要的一點(diǎn)是需要達(dá)成共識(shí)，多措并舉，一致行動(dòng)。陳宗法主任在給本刊記者的回復(fù)中說：目前行業(yè)內(nèi)外對(duì)電力市場(chǎng)過剩的性質(zhì)、程度，煤電發(fā)展與清潔轉(zhuǎn)型的關(guān)系，仍有認(rèn)識(shí)上的差異;一些社會(huì)資本、煤炭集團(tuán)、能投公司、發(fā)電集團(tuán)等仍在快速擴(kuò)張，核準(zhǔn)或在建規(guī)模巨大。“去產(chǎn)能”是發(fā)電行業(yè)最為急迫的頭等大事。因此，需要多方努力，綜合施策：一是中央政府部門繼續(xù)打好嚴(yán)控煤電發(fā)展“組合拳”，保持高壓態(tài)勢(shì)與預(yù)警機(jī)制，地方政府部門不能干預(yù)電力項(xiàng)目開工;二是各類投資主體要以維護(hù)發(fā)電行業(yè)利益為重，強(qiáng)化市場(chǎng)意識(shí)與自我約束，改變過去單純擴(kuò)張型發(fā)展戰(zhàn)略，防止電力項(xiàng)目盲目擴(kuò)張，陷入“囚徒困境”;三是繼續(xù)積極推進(jìn)新電改，進(jìn)一步放開發(fā)用電計(jì)劃，擴(kuò)大市場(chǎng)交易，利用“無形之手”倒逼發(fā)電企業(yè)“去產(chǎn)能”;四是有序發(fā)展清潔能源，特別要優(yōu)化發(fā)展布局，強(qiáng)化就地消納，并增強(qiáng)電網(wǎng)調(diào)峰能力與對(duì)外輸送能力。

　　如何解決棄風(fēng)棄光矛盾

　　綠色發(fā)展是“十三五”規(guī)劃的一條主線，也是我們必須堅(jiān)持的基本原則。“十三五”規(guī)劃提出要調(diào)整“三北”風(fēng)電消納困難地區(qū)的風(fēng)電建設(shè)節(jié)湊，依托電力外送通道有序推進(jìn)“三北”地區(qū)可再生能源跨省消納，按照分散開發(fā)、就近消納為主的原則布局光伏發(fā)電。同時(shí)高度重視電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力建設(shè)，不斷增強(qiáng)系統(tǒng)靈活性、適應(yīng)性，力求破解風(fēng)電、光伏等新能源的消納難題。但是，根據(jù)近兩年的實(shí)踐來看，效果并不明顯。相關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，2016年全國(guó)棄水、棄風(fēng)、棄光電量達(dá)到800億千瓦時(shí)以上。

　　如何破解棄風(fēng)、棄光難題，從而促進(jìn)電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃落地，國(guó)網(wǎng)能源研究院新能源與統(tǒng)計(jì)研究所所長(zhǎng)李瓊慧建言：關(guān)鍵在于提高政府能源管理部門的綜合管理和跨部門協(xié)作的能力，以及政府職能部門利用現(xiàn)代信息技術(shù)提升精細(xì)化管理水平。我們看到“十一五”、“十二五”期間，政府相關(guān)部門出臺(tái)了很多很好的政策，比如支持分布式電源的發(fā)展、比如支持電動(dòng)汽車的發(fā)展等等，但騙補(bǔ)的問題時(shí)有發(fā)生。國(guó)家可再生能源補(bǔ)貼如果做好跨部門的協(xié)調(diào)，也不至于出現(xiàn)巨額的補(bǔ)貼拖欠問題。能源管理部門缺乏有效的手段，全面把握行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)及趨勢(shì)，導(dǎo)致政策滯后。建議通過現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)管理，避免出現(xiàn)“盲調(diào)”。采取多種方式，建立行業(yè)管理部門跨部門協(xié)作機(jī)制，如聯(lián)合工作組、跨部門交流等，避免政出多門，政策不協(xié)調(diào)、不一致的問題出現(xiàn)。

　　如何科學(xué)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系

　　“發(fā)展目標(biāo)”是總體規(guī)劃的核心要素，設(shè)定什么樣的指標(biāo)體系，體現(xiàn)了電力發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想和重大決策部署。“十三五”規(guī)劃預(yù)測(cè)能源和電力需求增速都將下降，但電力增長(zhǎng)仍有較大空間。2020年全國(guó)電力總裝機(jī)達(dá)到20億千瓦，其中非化石能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)7.7億千瓦;全社會(huì)用電總量在8萬億千瓦時(shí)左右。指標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，尤其是約束性指標(biāo)能否被執(zhí)行，在一定程度上取決于相關(guān)政府職能部門的履責(zé)能力高低。

　　對(duì)于規(guī)劃指標(biāo)體系的科學(xué)設(shè)計(jì)，長(zhǎng)沙理工大學(xué)葉澤教授接受本刊記者采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：第一，做好規(guī)劃指標(biāo)所對(duì)應(yīng)任務(wù)的分解落實(shí)，明確各級(jí)責(zé)任主體，形成相互支撐的目標(biāo)任務(wù)體系，并且在執(zhí)行過程中定期進(jìn)行完成程度的評(píng)估與考核。第二，出臺(tái)配套政策，要對(duì)目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分類管理。例如，有些指標(biāo)是相關(guān)利益主體愿意完成的，有些指標(biāo)則是相關(guān)利益主體不愿意完成的，還有些指標(biāo)是需要不同利益主體協(xié)作完成的。對(duì)于后面兩種情況，則需要出臺(tái)配套政策和措施，督促和支持相關(guān)利益主體完成。第三，要有調(diào)整機(jī)制。對(duì)于執(zhí)行過程中出現(xiàn)的環(huán)境變化，要建立合理的目標(biāo)任務(wù)調(diào)整機(jī)制，使規(guī)劃指標(biāo)具備適度的彈性，始終處于合理狀態(tài)。

　　“十三五”時(shí)期是我國(guó)電力工業(yè)向現(xiàn)代能源體系轉(zhuǎn)型升級(jí)的決勝階段，當(dāng)前要以電力“十三五”規(guī)劃引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展，切實(shí)做好規(guī)劃的落地工作，著力打造“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的現(xiàn)代能源體系，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供更綠色、更安全可靠的電力保障。